成功的集群往往是自发形成的，但政府对集群进行积极引导和调控也很必要。我国沿海地区以乡镇企业为主体的集群，早期的发展过程与地方政府的支持有密切关系，比如，杭集牙刷企业中的三笑、五爱和明星等许多企业，早期都是以乡、镇集体企业的名义发展起来的。地方的政府官员为这些乡镇企业积极创造了有利的发展环境。地方政府通过创建交易市场、举办交易会，扩大了企业的销售渠道，吸引了众多上下游企业进入，还促成了地方集群品牌的形成。此外，地方政府的科技和经济部门还在这些专业城镇建立了技术创新中心等共性技术支持平台，有效地促进了集群发展。

　　集群升级，摆脱价值链的低端位置

　　集群的优势引起了国家发改委、科技部、商务部、信息产业部、文化部、中国服装工业协会、中国珠宝产业协会等很多领导部门和协会的重视。集群发展战略正在被纳入国家和地方的产业及科技发展政策中。例如，中国纺织工业协会先后认定了一百多个纺织服装集群，其中以服装为主如广东的虎门休闲装、大朗毛织、均安牛仔、盐步内衣，福建石狮休闲装，浙江的温州男装、宁波西服等。中国皮革协会认定了 8个皮革特色区域，有温州、海宁、花都(狮岭镇)、辛集、桐乡(崇福镇)、肃宁、成都(武侯区)、重庆璧山等。深圳罗湖、广州番禺等十几个专业加工珠宝的市镇也引起了中国珠宝行业协会的高度重视。国家科技部火炬中心在2007年6月认定了157个特色产业基地和50个集群试点。此外，一些跨国公司也密切关注我国集群对其决策的影响。

　　近几年来，一些省份对集群发展提出了目标要求、指导意见和配套政策。2004年，福建省出台了《关于加快产业集聚培育集群的若干意见》，之后又公布了《金融信贷支持福建加快产业集聚培育发展集群的指导意见的通知》；2005年，广东省出台了《广东省集群升级示范区建设指导意见》；河北省出台了《关于加快中小企业集群发展的指导意见》；2006年，湖北省出台了《关于促进重点成长型集群发展的指导意见》。集群也已经受到了中央一级的重视。 2005年，国务院下发的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中，提及要“推进专业化协作和集群发展”。

　　要在国家和区域产业发展政策中正确地全面运用集群发展战略，当务之急是从宏观上把握我国集群发展动态。我国目前主要是依靠降低成本而生存的低端集群，这有利于跨国公司的全球采购，但是在对国内企业的自主创新能力的提高方面，作用还并不大。如果不注意集群的升级问题，将是很危险的，会造成产业衰退。其实，那些不景气的老工业区也是一种产业集聚，所以并不能继续打造低端的产业集群。

　　两个月前国家发改委下发的这份《关于促进产业集群发展的若干意见》，对于我国集群发展现状的认识是客观合理的。“改革开放以来特别是近年来，集群已成为我国区域经济发展的重要产业组织形式和载体”，但是，国内集群大多数仍处于价值链的低端，附加值较低，缺乏自主品牌和创新能力。因此，自主创新对于现阶段许多集群是非常紧迫的任务。《若干意见》中提出的“促进传统集群加快由委托加工(OEM)向自主设计加工(ODM)、自主品牌生产(OBM)转变”、“引导企业采用国内外先进技术标准”、“加强产学研联合”、“打击假冒伪劣行为”等方面的建议是适宜的。地方政府结合这些建议和本地情况可以采取或强化一些措施，包括完善知识产权保护、建立中小企业创新基金、规范技术贸易市场、设立技术服务中心和鼓励企业向国外企业学习等等。

　　在发展生产性服务业(producer service，又称生产者服务业)方面，《若干意见》主要强调了第三方信息平台、现代物流体系、职业培训机构等方面，对于金融、咨询、法律等服务业没有强调，而这类服务业是否能得到发展是集群是否走向成熟的重要标志。生产性服务业是逐渐衍变出来的，而不是凭空打造的。

　　集群中普遍存在知识产权保护缺乏、行业过度竞争而压低成本的问题，迫切需要知识产权保护的服务。这一点《若干意见》中没有提到，而国家发展改革委员会欧新黔副主任在亚欧中小企业部长会议上的发言中强调了，这是集群发展中的一个关键。

　　《若干意见》中将产业转移单列出来，有非常强烈的现实背景。这几年来，沿海许多集群中的企业由于受到了土地、能源、环境等因素的制约，纷纷转移到了中西部，甚至转移到了越南等国。从区域协调发展的角度看，产业转移是应该提倡的。最近，中央也积极通过政策引导产业向中西部转移，比如商务部和海关总署2007年8月联合发布44号公告，对列入限制类的商品实行银行保证金台账“实转”管理，并且对东部和中西部实行了差别政策，东部实行“实转”的同时，中西部仍保留原来“空转”政策，以促进相关企业向中西部迁移。《若干意见》也对产业转移采取了鼓励的态度，但特别强调了产业转移中的污染问题，“禁止‘两高一资’和已明令禁止的落后生产能力转移”。

　　在实际的产业转移过程中，由于涉及包括迁出地和迁入地两个或多个地区，相关的政府应该加强沟通、协调和合作，在产业转移方式上不断创新，引导产业转移的节奏和规模，比如广东省的“产业转移园”建设就是一种有意义的尝试。

　　到目前为止，《若干意见》是中央对于集群提出的最明确、最系统的一部文件，对于各地集群的政策法规和规划将产生重要的影响。应该看到的是，我国的很多集群处在全球采购价值链中最低的加工制造环节，距离创新性集群的路子还很遥远。在《若干意见》出台之后，要提升集群的竞争力，地方政府不能只是做一般性规划，或对中央政策的简单传达，要真正下工夫弄明白企业的需求是什么，培育创业和创新氛围？这是集群发展最关键的问题。

　　王缉慈  北京大学城市与环境学院教授，国际地理联合会经济空间动态委员会指导委员、中国地理学会经济地理专业委员会副主任。主要从事产业集群和区域发展方面的研究。代表性著作有《现代工业地理学》、《新的产业空间：高技术产业开发区的发展与布局》、《创新的空间：企业集群与区域发展》等。